La trasformazione digitale delle dogane, avviatasi, almeno in Italia, dagli anni ’70 del secolo scorso (è del 21 luglio 1982 il decreto ministeriale che introduce le “istruzioni per il funzionamento meccanografico degli uffici doganali”) è divenuta, a partire dall’entrata in vigore dell’attuale Codice Doganale dell’Unione (Reg. (UE) 952/2013: 1 maggio 2016), il fulcro di tutti i processi amministrativi, di controllo e di analisi (statistiche e dei rischi) che caratterizzano le attività delle autorità doganali. Non si tratta di un fenomeno locale (da leggersi come “unionale”) ma di un approccio universale, volto a perseguire l’obiettivo di una dogana autenticamente paperless, una e-customs globale e pervasiva, integrata con i processi logistici e commerciali che caratterizzano il commercio internazionale.
Nulla di sorprendente: l’evoluzione degli scambi transfrontalieri, caratterizzata dalla crescita esponenziale del commercio elettronico, è stata possibile, di fatto, solo grazie all’utilizzo esteso e intenso di tecnologie digitali; analogamente, fiscalità, gestione di contratti di trasporto, complesse interazioni tra autorità di confine nell’assicurare la compliance dei prodotti in entrata e in uscita da ogni Paese (Single Window), si son progressivamente basate sulla gestione articolata di dati e informazioni, incroci, accostamento e validazione incrociata di “documenti” vieppiù numerici.
E non si potrà non constatare come l’accumulo, vastissimo, di dati e informazioni tra loro collegati ai più diversi “livelli”, da quello tipicamente transazionale, granulare, dove dati e informazioni, anche se talora parzialmente sovrapponibili, vengono “imprigionati” all’interno di documenti specifici – dichiarazioni, licenze, autorizzazioni, documenti di trasporto etc. (come ricordato da Enrico Perticone in numerosi interventi sul tema e al quale devo molte delle riflessioni che ci han condotti al presente articolo), a quello sistemico (nei rapporti cosiddetti G2G –Government to Government) abbia condotto all’adozione di quadri giuridici sempre più curvati verso la centralità delle tecnologie (o dell’interpretazione delle tecnologie) digitali. Con ciò, intendendosi non solo l’implementazione di regole volte a limitare l’uso potenzialmente troppo intenso di dati e informazioni, ma anche la predisposizione di strumenti (giuridici) che assicurino saldamente governo, progettazione e programmazione dei sistemi, secondo finalità predefinite, condizionando, laddove possibile, l’impiego di tali tecnologie, soprattutto laddove esse si presentino come dirompenti e profondamente innovative. A partire dal regolamento delegato e dal regolamento di esecuzione del Codice Doganale dell’Unione, passando per il Multi Annual Strategic Plan for Customs (MASP-C), allestito proprio per scandire tempi e attività della trasformazione digitale e giungendo fino alla proposta di riforma del CDU (auspicata e promossa, tra gli altri, dalle conclusioni del Wise Persons Group e dal report Future Customs 2040 della Commissione), assistiamo al mutamento delle prospettive interpretative e all’introduzione di nuovi paradigmi: non più “dichiarazioni” (con tutto il consueto codazzo di documenti prodotti dagli operatori e verificati più e più volte da parte di diverse autorità) ma fornitura di dati, messa a disposizione di informazioni più o meno aggregate, da ricombinarsi al fine di rendere sì fluido ma anche altamente monitorabile l’intero flusso del commercio internazionale: dal document flow al data flow.
Riluttanza alla blockchain e via libera all’AI
Blockchain e Artificial Intelligence, divenute ormai tecnologie (o “ambienti tecnologici”) di uso generalizzato, si trovano a irrompere nelle (quasi) tranquille e ben incise rotte dell’evoluzione digitale delle dogane proponendosi come fattori di fortissima discontinuità proprio nelle modalità di uso dei dati e delle informazioni che circondano il data flow doganale disciplinato fin nei dettagli, dal suo canto, in tutto il mondo. Infatti, anche il quadro normativo cui verrà dato seguito nei prossimi anni (ad es., per il governo della European Customs Single Window, Reg. (UE) 2022/2399 per non parlare dello EU Customs Data Hub previsto dalla riforma del CDU, titolo III) risulta improntato a una visione tutto sommato tradizionale e ben compartimentata della fornitura e del trattamento dei dati. Mentre le tecnologie blockchain, nel garantire forme di riservatezza e contemporaneamente di pubblicità e tracciabilità di qualsiasi tipo di informazione, parrebbero non trovare accoglimento altro che in sede di sperimentazione di ulteriori paradigmi o, talora, nella semplice sostituzione di altre forme, tipicamente più onerose, di certificazione, senza che ne vanga colto il potenziale innovativo in termini di aggregazione, analisi e trasmissibilità di dati e non solo.
Lo stato dell’arte
Il destino dell’AI pare assai diverso: vista come tecnologia “sovrapponibile”, ossia come strumento per integrare ai livelli più impensati (e, di fatto, il machine learning, fulcro di ogni soluzione di AI, parrebbe proprio esser destinato a cogliere l’impensabile) dati e informazioni raccolti da fonti formalizzate, sì, ma anche da aggregazioni informali di dati, prassi e racconti di ogni genere fa la sua comparsa, esplicita, nella proposta di riforma del CDU. Se ne prevede l’utilizzo, sia pure in forma vaga, nell’ambito, prioritario, delle funzioni dello EuCDH e facendo strettissimi richiami al (futuro) Artificial Intelligence Act (COM(2021) 206 final) che cerca di definire un perimetro estremamente rigoroso per l’uso di tale tecnologia (o “software”, come sbrigativamente affermato nella proposta di Atto) e delle sue “tecniche”: machine learning, inclusi “metodi” come deep learning, knowledge representation, sistemi esperti e tutto l’arsenale connesso.
Sembra, dunque, che si sia giunti a un bivio epocale: da un lato, l’intenzione, ben presente negli attuali quadri normativi, di continuare sulla strada del data management, sia pur innovativo e centrato sulla riaggregazione analitica (e secondo le più diverse configurazioni) dei dati e delle informazioni da essi estrapolabili, sia pur accedendo a tecnologie ormai diffuse e ampiamente utilizzate da persone e imprese; dall’altro, l’utilizzo esteso e pervasivo delle stesse (e di future!) tecnologie nell’ambito del commercio transfrontaliero, garantendo una efficace e innovativa gestione dei rischi, l’individuazione di attività illecite, la facilitazione di pagamenti e scambi transfrontalieri e la evaporazione dei processi doganali come oggi conosciuti.
Con la progressiva scomparsa di ogni possibile controllo di frontiera (il controllo, nel senso di acquisizione e convalida di informazioni potrà certamente restare, ma solo allo scopo di accrescere le basi di dati), sostituito da check-up periodici ma, soprattutto, sistemici (System Based Approach – SBA) volti ad analizzare, esplorare, sondare l’intero percorso (ideativo, produttivo, commerciale, logistico) delle merci negli scambi internazionali.
Se le dogane dovessero orientarsi in tal senso (come sarebbe, peraltro, auspicabilissimo) si avvierebbe una trasformazione, questa sì, rivoluzionaria: niente più “dichiarazioni doganali” o “fornitura di dati” ma flussi informativi continui, integrati, pressoché contemporaneamente accessibili da ogni autorità doganale e non interessata dal movimento delle merci che tali dati intersecano e intercettano. Le transazioni in sé perderebbero di significato in quanto fenomeni isolati e diverrebbero fasi di eventi complessi, da ricostruire (grazie alle già più volte ricordate tecnologie) in tempo reale, individuandone criticità, certamente, ma anche ricavandone indicazioni per il miglioramento dei processi anche in termini di sostenibilità. Già oggi molte aziende curano la sostenibilità dell’intera filiera del proprio mercato di riferimento, intervenendo finanche sull’utilizzo di specifici mezzi di trasporto o sull’approvvigionamento delle materie prime: e, per far ciò, si avvalgono proprio di tecniche di AI oltre che su basi di dati sempre più estese ed inclusive.
Le riforme in campo
La proposta di riforma del CDU ha contemplato la possibilità di favorire tali approcci sistemici, inclusivi, globali, introducendo un vero e proprio profilo premiativo, assai più incisivo dell’attuale AEO: il Trust & Check Trader, cui spetterà, principalmente, il compito di assicurare la fornitura di dati di alta qualità e un accesso ragionato ai propri sistemi informativi. Ed è forse questa la chiave di lettura più profonda e integrata dell’intero sistema di controlli/border management/semplificazioni/evoluzione digitale: mutamento del ruolo delle dogane, cui spetterà sempre più una sorveglianza attiva e vigile delle transazioni transfrontaliere, ma nell’ambito di un’alleanza sistematica con gli operatori economici, senza la necessità di operare seguendo incerti profili di rischio (tipicamente incrementali) e orientandosi a un’analisi con tecniche evolute di data science dei movimenti delle merci.
Non possiamo, però, dimenticare il fatto che l’evoluzione (o rivoluzione) digitale delle dogane investe tutto il mondo: non solo moltissimi Paesi stanno, in effetti, seguendo strade analoghe a quelle imboccate dall’Unione Europea, ma alcuni di essi hanno già valutato positivamente la possibilità del superamento della logica transazionale, se non altro nell’ambito di studi e sperimentazioni talora condotte con il contributo di università, imprese e centri di ricerca.
Dal canto suo, la World Customs Organization (WCO) promuove entusiasticamente strumenti e soluzioni per la dogana full digital e ha disegnato frameworks e orientamenti giungendo alla creazione del WCO Customs Data Hub, un forum destinato a confrontare le soluzioni più innovative in materia doganale in modo che da esse possano essere tratti elementi e spunti per lo sviluppo di nuovi legal frameworks a livello globale che rendano operabili e strutturali gli approcci più innovativi e aperti introdotti dall’utilizzo senza remore delle tecnologie. In occasione del primo incontro del WCO Customs Data Hub, l’11 maggio 2023, ospiti da tutto il mondo hanno esposto le soluzioni di intelligenza artificiale studiate e applicate nei rispettivi Paesi di provenienza, focalizzandosi, soprattutto, sulla classificazione delle merci, uno dei principali compiti della WCO medesima. La WCO ha sviluppato un sistema (prototipale) che sfrutta l’intelligenza artificiale per l’attribuzione del codice di sistema armonizzato alle merci: la piattaforma BACUDA, dal coreano “cambiare”, ma anche acronimo di “Band of Customs Data Analysts”(BACUDA, API Application).
Cosa possono fare, fin da subito, imprese e dogane per prepararsi alla rivoluzione digitale?Innanzitutto, senza dubbio, operatori e autorità possono continuare a collaborare nella messa a terra di quella fase della digital transformation già disegnata e decisa da tempo che porterà, tra l’altro, alla definitiva smaterializzazione delle dichiarazioni di esportazione e transito (su cui torneremo presto). Dal canto proprio, le aziende possono, poi, avvalersi delle possibilità di integrazione sistemica offerte dai nuovi “formati” dei dati trasmessi alle dogane (XML), rendendoli funzionali alla progressiva automazione dei propri processi logistici internazionali. E per il futuro meno immediato? Ebbene, l’utilizzo di blockchain, ad es. nell’ambito delle dichiarazioni di origine, e delle soluzioni basate su AI per quanto riguarda l’efficace gestione delle supply chains possono aprire la strada alle semplificazioni del futuro ormai prossimo.