Nel ventaglio delle promesse tradite del “decennio liberale” dell’immediato dopoguerra fredda, quella della “global governance” merita un posto a parte. Perché la global governance avrebbe dovuto costituire l’apice e la sintesi del grande progetto di riordino della convivenza internazionale riassunto sotto l’etichetta di “Nuovo Ordine Mondiale”. E perché, a propria volta, il mito della global governance si reggeva (riassumendole) su un insieme di aspettative rappresentative come poche altre del clima di euforia che accompagnava quel progetto: che la globalizzazione economica e sociale avrebbe continuato a crescere, apportando benefici a tutti i soggetti disponibili ad aprirsi al mercato mondiale; che questa grande trasformazione degli spazi economici si sarebbe portata dietro, quasi automaticamente, una analoga globalizzazione degli spazi politici; che a presiedere a questa globalizzazione politica, cioè a garantire appunto la governance della globalizzazione, sarebbe stato un insieme sempre più vitale di vecchie e nuove organizzazioni internazionali, in collaborazione con i grandi Stati democratici (Stati Uniti e Unione Europea in testa) usciti vincitori dall’ultimo grande conflitto del secolo; che fra tutti questi soggetti sarebbe progressivamente emersa una cooperazione armonica e virtuosa, secondo l’altro mantra liberale della multi-level governance.
Le promesse tradite della globalizzazione
A distanza di vent’anni, tutte queste promesse si sono rivelate troppo ottimistiche o decisamente irrealistiche. La globalizzazione ha contribuito a creare o approfondire squilibri economici e sociali all’interno di molti Paesi, indebolendo per di più il tradizionale ruolo di mediazione degli Stati. Il rapporto tra spazi economici e spazi politici ha seguito una traiettoria opposta a quella auspicata: non sono stati gli spazi economici a trascinarsi dietro gli spazi politici, bensì gli spazi politici a disarticolare e ridisegnare gli spazi economici. Le organizzazioni internazionali, dopo il decennio aureo degli anni Novanta del XX secolo, hanno imboccato una parabola discendente in termini sia di efficienza che di legittimità. Soprattutto, ed è quello che qui ci interessa, il disegno della multilevel governance si è sgretolato in una disordinata coesistenza di organizzazioni internazionali alcune obsolete e altre non ancora consolidate, in competizione sempre più marcata tra loro e al loro interno, promosse non più dall’egemonia dei Paesi vincitori della Guerra fredda ma dall’ascesa di sfidanti reali o potenziali a livello globale e, più comunemente, regionale.
Le manifestazioni di questa frammentazione del multilateralismo non hanno fatto che crescere negli ultimi anni[1]. Per quasi un decennio, almeno a partire dal varo della Belt and Road Initiative (BRI), è sembrato toccasse alla Cina prendere l’iniziativa di ricollocarsi al centro della nuova stagione multilaterale, nella convinzione “di potere offrire una soluzione cinese alla ricerca di sistemi sociali migliori” indicando, come proclamò Xi Jinping nel 2017, “una nuova via agli altri Paesi in via di sviluppo per raggiungere la modernizzazione”[2]. Sforzandosi di contrastare l’attivismo cinese, gli Stati Uniti hanno cercato a propria volta di rivitalizzare il G7 varando, nel vertice del 2021, un progetto almeno nelle intenzioni ancora più comprensivo di quello cinese, la Build Back Better World Initiative, rilanciato l’anno successivo sotto la denominazione di Partnership for Global Infrastructure e diretto a convogliare capitali pubblici e privati per investimenti nelle infrastrutture in particolare nei settori dell’energia, del digitale, della sanità e del clima. In alternativa al G7, con il vantaggio di una maggiore inclusività e lo svantaggio di una minore coesione, anche il G 20 ha accentuato sotto la leadership indiana la propria rivendicazione di una riforma complessiva dell’attuale ordine multilaterale – simboleggiata dalla New Dehli Leaders’ Declaration del settembre di quest’anno. Mentre, restando al cosiddetto Sud Globale, sempre nell’agosto di quest’anno, i cinque paesi dei BRICS (Brasile, Russia, India, Cina e Sud Africa) hanno concordato di invitare sei nuovi membri – Argentina, Egitto, Etiopia, Iran, Arabia Saudita ed Emirati Arabi Uniti – con l’evidente aspirazione di costituire un contrappeso e un’alternativa al G7.
L’affermazione di poli regionali
Questa scomposizione del multilateralismo riflette, naturalmente, mutamenti più comprensivi nel contesto politico ed economico circostante. Al vertice, come è naturale, mutamenti macroscopici nella gerarchia del potere e del prestigio internazionale. Se il tessuto istituzionale e multilaterale creato all’indomani della Seconda guerra mondiale e definitivamente liberato nel “decennio liberale” dell’immediato dopoguerra fredda presupponeva la leadership degli Stati Uniti e la collaborazione dei loro più stretti alleati (europei in testa)[3], il multilateralismo del terzo decennio del XXI secolo muove dalla condizione esattamente opposta. Da un lato, la coalizione euro-occidentale dei “vincitori del Novecento” sembra smarrire sempre di più la capacità e, di conseguenza, la volontà di continuare a dettare l’ordine internazionale, tanto su scala globale quanto all’interno delle singole aree regionali. Dall’altro lato, al ripiegamento degli Stati Uniti e dei loro alleati europei corrisponde un parallelo aumento dell’attivismo e dell’assertività di attori non occidentali in ascesa, sia tradizionali alleati (come la Turchia e l’Arabia Saudita in Medio Oriente), sia competitori (come la Russia e la Cina), sia aspiranti neutrali (come l’India, il Brasile e il Sudafrica).
A ciò si collega un secondo fattore disgregativo. Come tutte le fasi di competizione sul potere e sul prestigio, anche quella attuale non favorisce la cooperazione internazionale – o, più realisticamente, la spinge a riorganizzarsi attorno a una pluralità di “poli” o “Paesi-pivot” alternativi, in collaborazione solo occasionale tra loro ma, strategicamente, già impegnati a guadagnare ciascuno posizioni a spese degli altri. Qui sta, sempre di più, anche la nuova natura del multilateralismo. Al posto del multilateralismo inclusivo, tendenzialmente universale, del primo decennio del dopoguerra fredda, quella che tende a imporsi oggi è una coesistenza tra multilateralismi alternativi, in linea di principio competitivi tra loro, costruiti su iniziativa di potenze egemoni su scala globale o regionale, aperti soltanto ai rispettivi alleati e ispirati, appunto, a modelli diversi di governance – come nella suggestione di una cooperazione Sud-Sud che attraversa periodicamente il G 20[4].
Ordine liberale in arretramento
Questo smottamento della governance unitaria delle relazioni politiche ed economiche internazionali è complicato, infine, da due altri processi di portata storica altrettanto profonda. Il primo riguarda la dimensione spesso trascurata ma, in realtà, sempre cruciale della legittimità. Il cedimento della sintesi tra ordine liberale e globalizzazione, simboleggiato dal ripiegamento del suo nucleo originario euro-americano, è destinato a spalancare una “crisi costituente” dell’ordinamento internazionale. Tutti i “princìpi strutturali” di tale ordinamento sono implicati nella crisi: quelli che prescrivono chi siano i soggetti legittimi, quale sia il loro status relativo, come debba essere distribuito lo spazio tra di loro, se e a quali condizioni sia legittimo il ricorso alla guerra. Ma, prima di tutto, al centro della crisi sta la questione politica per eccellenza di chi abbia diritto di parlare a nome della comunità internazionale: se le Nazioni Unite, come vorrebbe l’architettura normativa e cerimoniale del diritto internazionale esistente; gli Stati Uniti e i loro alleati, come è concretamente avvenuto nei primi due decenni del dopoguerra fredda; qualche altra combinazione di attori altrettanto globali, comprendente Paesi in ascesa o in ripresa quali la Cina, la Russia e, in prospettiva, l’India; oppure, con uno scarto ancora più significativo, singoli attori o coalizioni di attori diversi in ciascuna area regionale. Questa tensione svela anche il significato storico-concreto dell’appello al “multipolarismo” che accomuna molti attori non occidentali in ascesa, singoli Stati (come Russia e Cina) e, appunto, organizzazioni internazionali (come G20 e BRICS). Chi si appella al multipolarismo non fa concretamente che opporsi all’unipolarismo a guida occidentale: quello più recente dell’ordine liberale degli ultimi trent’anni ma, sullo sfondo, quello più persistente del mondo occidentale-centrico degli ultimi trecento.
L’altro processo storico è il continuo riassestamento spaziale del sistema internazionale, inaugurato dalla catastrofe geopolitica della fine del bipolarismo, spinto avanti nei due decenni successivi dalla grande rivincita delle dinamiche regionali a scapito delle dinamiche globali e rimesso in discussione, più recentemente, dall’impatto della nuova competizione almeno potenzialmente globale tra Stati Uniti e Cina. Questa riorganizzazione ha un effetto doppiamente distorsivo sulla governance della globalizzazione. Intanto, la scomposizione del sistema internazionale in sottoinsiemi regionali sempre più eterogenei tra loro procura un ovvio incentivo a spostare a livello regionale anche i fenomeni cooperativi e le relative istituzioni. Ma, nello stesso tempo, il processo di regionalizzazione ha l’effetto opposto di aumentare le diffidenze e le competizioni tra gli attori in ascesa nelle rispettive regioni, come sta già avvenendo nel continente africano tra Paesi quali il Kenia e la Repubblica Sudafricana, e come ha ricordato anche ultimamente l’assenza della Cina dal vertice indiano del G 20.
[1] L. Vinjamuri, Why Multilateralism Still Matters. The Right Way to Win Over the Global South, Foreign Affairs online, 2 ottobre 2023.
[2] Citato in J.C. Weiss, A World Safe for Autocracy? China’s Rise and the Future of Global Politics, in Foreign Affairs online, 2019.
[3] G. J, Ikenberry, Leviatano liberale. Le origini, le crisi e le trasformazioni dell’ordine mondiale americano, Bompiani, Milano 2012.
[4] E. Parlar Dal, G20 rising powers in the changing international development landscape : potentialities and challenges, Springer, Cham 2022.