Negli ultimi anni in diversi Paesi si è riacceso l’interesse verso le politiche industriali a sostegno dello sviluppo di particolari settori. Va chiarito che non esiste una definizione esatta e condivisa in generale su cosa costituisca una “politica industriale”: il concetto, a volte mal definito, abbraccia politiche molto diverse, che vanno dalle agevolazioni fiscali alle politiche di formazione del capitale umano, ai sussidi diretti alla produzione e ad alcune forme di politica protezionista e di chiusura agli scambi. Normalmente però il termine fa riferimento a interventi pubblici a sostegno dello sviluppo e della crescita di un particolare settore industriale. Dopo essere stato molto dibattuto nel corso degli anni ‘80, il tema delle politiche industriali e di politiche a favore della produzione interna a scapito di quella internazionale è pressoché sparito dal dibattito economico e politico nei Paesi occidentali: la ragione fondamentale è che, mentre i costi della maggior parte delle politiche industriali sono molto chiari, gli esiti e i risultati ottenuti sono molto più incerti.
La letteratura economica dei decenni passati in generale ritiene che “i tentativi di creare un vantaggio competitivo attraverso la direzione e il sostegno del governo non hanno avuto successo” (Hufbauer e Jung del Peterson Institute), anche se più recentemente è emersa qualche rilettura che sembra indicare che con strumenti e misure migliori e una adeguata progettazione, i risultati possono essere più positivi. Alcuni casi di successo ci sono stati, e a questo proposito viene indicato per esempio lo sviluppo industriale della Corea del Sud e più recentemente della Cina. Dal 2015, con la presidenza di Xi Jinping e il suo progetto “Made in China”, lo Stato cinese ha svolto un ruolo ancora più attivista nella direzione dell’attività economica. Secondo alcune stime di banche d’affari internazionali, i sussidi governativi come quota dei profitti delle società quotate in Cina sono aumentati dal 3% nel 2012 al 5% nel 2020. Secondo un documento pubblicato nel 2021 dal Goldman Sachs, il numero di misure fiscali a sostegno delle industrie high-tech è aumentato. Molti ritengono che tutto questo abbia aiutato in modo determinante l’economia cinese, dal momento che il Paese ora è un player globale di primo piano in molti settori. È meno chiaro però quanto la Cina nel suo complesso, piuttosto che specifiche aree e settori, abbia tratto beneficio dalla politica industriale. La Cina è stata anche uno dei primi Paesi a correggere una serie di politiche fortemente orientate ai mercati internazionali e a cercare di accorciare le proprie catene di fornitura, riportando entro i propri confini una serie di produzioni industriali.
USA: tre amministrazioni all’attacco
È anche da queste osservazioni che si è riacceso l’interesse per le politiche industriali, in primo luogo negli USA, che le avevano sostanzialmente abbandonate da tempo. Una motivazione a spingersi verso politiche più attive è stata proprio la rivalità economica con il gigante asiatico, considerato “giocare non secondo le regole” (che soprattutto secondo gli americani prevedevano il minimo intervento pubblico in economia). Già l’amministrazione Obama cercò di fronteggiare le tensioni con la Cina e la reazione sociale a quelli che erano visti come i pericoli della globalizzazione con i piani Buy American e Reshoring Initiative.
Successivamente, questo approccio è proseguito con l’amministrazione Trump, con le politiche finalizzate a “Make America Great Again”, ed è stato accompagnato dal ritorno a una politica commerciale di esplicito stampo protezionista. L’obiettivo dichiarato era di ridurre la dipendenza americana dall’import cinese. Ma più recentemente, un’altra spinta fondamentale a rivedere le politiche di intervento dei governi in diversi settori produttivi è venuta dalla serie di shock esterni ed esogeni, come la pandemia da Covid-19 o le azioni di avversari geopolitici come la Russia o la Cina. Il focus attuale delle politiche industriali, soprattutto americane, è volto a ridurre le dipendenze e avere maggiore autonomia in un quadro globale sempre più problematico e incerto. I dati mostrano che già da tempo è in atto un riorientamento degli approvvigionamenti USA (Figura 1).
Figura 1. Modifiche nella geografia degli approvvigionamenti.
Il periodo della pandemia, in particolare, ha evidenziato il tema delle criticità di alcuni nodi produttivi nella supply chain globale. L’idea statunitense non è solo superare le criticità dell’eccessiva delocalizzazione e globalizzazione accorciando le filiere e ricostruendo capacità produttiva, quanto trasferire i propri fornitori da un Paese considerato non più affidabile a un altro – eventualmente anche altrettanto lontano geograficamente – ma politicamente più affine (friendshoring). Tale processo implica però anche di considerare le catene di approvvigionamento di quegli stessi Paesi ritenuti “affidabili”, per non rischiare di trasformare una dipendenza diretta in una indiretta. È in corso, quindi, anche un tentativo di influire sulle scelte del “Paese amico”, chiedendo che le sue forniture siano a loro volta importazioni da Paesi affini. Allo stesso modo, l’influenza potrebbe spingersi a suggerire l’interruzione delle forniture verso i “non amici”, da parte di entrambi i blocchi, finendo per rafforzare le criticità nelle dipendenze e non per risolverle. Chiaramente, si sta osservando una sovrapposizione di obiettivi geopolitici con quelli strettamente economici, con esiti molto incerti. Come durante la Guerra fredda, gli USA stanno utilizzando strumenti economici per indebolire gli avversari geopolitici, compresi i divieti sulle esportazioni e sugli investimenti internazionali, soprattutto quando si tratta di tecnologie dual-use, per applicazioni civili e militari.
I provvedimenti USA: molte risorse ma esiti incerti
Alcuni atti legislativi di cui si è molto parlato mirano esplicitamente a ridurre la dipendenza dalle importazioni in alcuni settori. Sotto la presidenza Biden, nel 2022 l’America ha implementato il cosiddetto Chips Act (Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors and Science Act), per aiutare la crescita dell’industria nazionale dei semiconduttori, e l’Inflation Reduction Act (IRA), che ha meno a che fare con l’inflazione che con il sussidio all’energia verde. Entrambi mirano a creare occupazione, competenze e produzione a livello nazionale per ricostituire le filiere necessarie alla transizione digitale e green nel proprio Paese (o in qualche caso in quelli alleati) per ridurre le importazioni di input strategici come i microchips, fonti di energia fossile e materiali per produrre energia pulita e ridurre le emissioni. Entrambi sono provvedimenti che prevedono elevati esborsi di denaro pubblico. Le misure introdotte dall’attuale amministrazione americana portano la spesa dedicata alla transizione green e all’ambiente a più di 89 miliardi di dollari dal 2022. Il CHIPS and Science Act dedica 13 miliardi di dollari per sovvenzionare la ricerca sui semiconduttori e altri 39 miliardi di dollari per costruire più impianti di produzione (fab) negli Stati Uniti, utilizzando sovvenzioni, prestiti e crediti d’imposta, oltre a più di 200 miliardi dedicati a vario titolo alla ricerca e sviluppo.
Il Chips Act americano sottolinea la crescente importanza dell’industria dei semiconduttori e la preoccupazione per i recenti shock, a cominciare dalla pandemia Covid-19, che hanno esposto le vulnerabilità delle catene del valore globali in questo settore. L’obiettivo della legge è costruire una catena di approvvigionamento nazionale e sviluppare una forza lavoro americana per riconquistare la leadership scientifica e tecnologica. Il Chips Act prevede inoltre investimenti per 280 miliardi di dollari tra ricerca scientifica e commercializzazione (200 miliardi di dollari), produzione di semiconduttori e formazione della forza lavoro (52,7 miliardi di dollari), crediti d’imposta (24 miliardi di dollari), tecnologie di frontiera e catene del valore wireless (3 miliardi di dollari). L’amministrazione statunitense cerca di rafforzare la resilienza della catena logistica anche attraverso meccanismi di supervisione e di diplomazia internazionale.
Invece l’Inflation Reduction Act mira, tra gli altri obiettivi di riduzione del deficit pubblico e dell’inflazione, a ridurre il costo dell’energie, ad aumentare l’utilizzo di fonti energetiche “pulite” e rinnovabili, e a ridurre le emissioni di CO2. La sola parte “Clima ed energia” dell’Inflation Reduction Act vale 391 miliardi di dollari, di cui il 41% per produzione e investimento in energia rinnovabile e il 9% per l’auto elettrica. L’IRA mette a disposizione fondi anche sotto forma di crediti fiscali, ma presenta alcuni elementi considerati protezionistici. Ad esempio, i crediti a disposizione sono maggiorati del 10% se i beneficiari utilizzano acciaio e altre componenti prodotte negli Stati Uniti. Inoltre, gli acquirenti di auto elettriche possono ricevere crediti solo se i veicoli hanno determinate percentuali di minerali critici estratti o processati negli Stati Uniti (o in alcuni Paesi con cui gli Usa hanno accordi di libero scambio, come Canada e Messico, fortemente integrati nella produzione automobilistica americana), e crediti addizionali se date percentuali di determinate componenti delle batterie sono prodotte o assemblate in Nord America. Questi punti di specifico incentivo alle produzioni nazionali a scapito di quelle estere hanno attratto molte critiche, anche dai partner economici degli USA, come l’Unione Europea. Anche in questo caso, la scelta di indirizzare i sostegni solo internamente o verso i partner più stretti e vicini sembra essere guidata da considerazioni geopolitiche oltre che economiche.
Una divisione del mondo tra Paesi virtuosi e “affidabili”, per capacità produttive, infrastrutturali e di spesa, e Paesi in ritardo nella transizione o “non affidabili” può portare a una allocazione di capacità produttiva non necessariamente efficiente. Non tutti però sono d’accordo con una visione così critica delle nuove politiche americane. Secondo un recente rapporto di Gros et. altri., l’Unione Europea non dovrebbe essere così preoccupata degli effetti protezionistici e di modifica delle catene produttive di questa legislazione, che finalmente stanzia risorse sostanziose per affrontare alcuni aspetti della transizione ecologica.
Nel tentativo di allargare il novero dei Paesi affidabili, cinque anni dopo che gli Stati Uniti si erano ritirati unilateralmente dalla Trans-Pacific Partnership (anche in questo caso un accordo commerciale con molte finalità strategiche di contenimento della Cina), il Presidente Biden ha presentato, a maggio 2022, formalmente l’Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity (IPEF). In questa prima fase l’intesa voluta dagli USA coinvolge Australia, Brunei, India, Indonesia, Giappone, Repubblica di Corea, Malesia, Nuova Zelanda, Filippine, Singapore, Thailandia e Vietnam, ponendosi in contrapposizione all’aggressione russa e alle rivendicazioni marittime della Cina, e cercando di mantenere stretti una serie di rapporti con Paesi asiatici. Inoltre, sempre nel 2022, gli Stati Uniti avevano lanciato il programma Build Back Better World (B3W), un massiccio piano di investimenti e partnership verso i Paesi in via di sviluppo, che mira ad assicurarsi un bacino di materie prime e consumi potenziali molto rilevante.
Accorciamento delle supply chains: benefici e rischi
In conclusione, molti aspetti di queste nuove politiche economiche fortemente orientate all’interno (chiamate “homeland economics” dalla rivista The Economist) appaiono ragionevoli: ridurre l’esposizione a possibili shock futuri e l’incertezza, rendendo più resilienti le catene di approvvigionamento, ricostruendo le strutture energetiche e contenendo l’espansione della Cina, sono obiettivi non solo americani ma comuni a molti Paesi. Tuttavia, la possibilità che le politiche in atto ottengano questi risultati, mantenendo i benefici ottenuti con la globalizzazione, è per lo meno incerto: la selezione di partner economici sulla base di criteri politici (che peraltro possono cambiare nel tempo) è molto discutibile, e la resilienza delle catene produttive sembra dipendere maggiormente dalla diversificazione e dalla affidabilità di rapporti commerciali di lungo periodo che non dal loro accorciamento.
Inoltre, vi è il rischio concreto creato da questo tipo di politiche di spezzare l’economia globale e frammentare i mercati internazionali tra blocchi, con costi elevati. Una ricerca del Fondo Monetario Internazionale considera gli effetti di un mondo ipotetico diviso nei blocchi guidati dall’America e dalla Cina (con alcuni Paesi che rimangono non allineati): nel breve periodo la produzione globale risulta inferiore dell’1% e nel lungo periodo del 2%. Altre stime indicano che l’impatto sul Pil globale potrebbe essere superiore al 5%, una sorta di “effetto Brexit” a livello globale. Come già visto con questa esperienza, dal punto di vista economico, i costi superano notevolmente i benefici, e la riduzione dell’incertezza non sembra essere raggiunta.